A Constituição brasileira aos 25 anos: Um caso especial de esquizofrenia econômica (VI)

Paulo Roberto Almeida

A Constituição dos “direitos sociais”: sem qualquer análise dos custos
O Título VIII (Da Ordem Social), encerra, como se sabe, a visão generosa, e totalmente antieconômica, dos constituintes, ao determinar a prestação universal, não discriminatória, de diversos serviços públicos coletivos, sem que jamais tenha sido efetuada alguma avaliação sobre os diferentes modos de prestação desses serviços, seus custos associados, os modos de gestão ou os ganhos de eficiência e de produtividade que poderiam resultar de uma administração alternativa à prestação diretamente estatal. Esse título já tem como abertura uma reafirmação da mesma ideologia igualitarista que perpassa indistintamente em diversos capítulos constitucionais, como revelado em seu Art. 193: “A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais.” Em outros termos, ainda que não expresso formalmente, resta entendido que o Estado é chamado a cumprir encargos que, em outros sistemas constitucionais, são deixados ao arbítrio da própria sociedade, ou de pessoas livres, buscando sua felicidade e prosperidade individuais através de suas atividades privadas num regime econômico funcionando em bases de mercado.

Os destaques mais relevantes, clássicos em sua inconsciência econômica, se referem à saúde e educação, como ilustrado a seguir. O Art. 196, por exemplo, diz que “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.” Da mesma forma, o Art. 205, repete a mesma cantilena, ao afirmar que “A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.” Não sem surpresa, propostas se sucedem, se alternam, se repetem, ininterruptamente ao longo do último quarto de século, no sentido de tentar garantir um naco privilegiado dos recursos públicos para esses dois setores, mediante a imposição de um percentual garantido do orçamento para essas alocações setoriais (sendo que o Brasil já aplica uma proporção das receitas públicas comparável à observada em outros países como percentual do PIB dirigido a esses dois serviços coletivos).

O problema do seu financiamento estava, aliás, identificado desde a origem, em ambos os casos. O capítulo dedicado à saúde, por exemplo, estipula, em seu Art. 198, emendado em 2000 (n. 29), que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos”, a serem estabelecidos em Lei complementar. A tendência, como esperado, foi a vinculação de parcelas constantes do orçamento, vinculadas ao crescimento do PIB, sem qualquer critério quanto aos ganhos de produtividade a serem eventualmente obtidos com aperfeiçoamentos da gestão setorial, o que redunda, obviamente, em gastos constantes, até crescentes, independentemente de outros fatores incidentes, que não o próprio orçamento setorial. No caso da educação, o Art. 212 diz que “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.” Como no caso anterior, tanto quanto na questão de atribuição de um percentual fixo do PIB, imediato ou progressivo – como, por exemplo, 10% para a educação – são medidas irracionais do ponto de vista econômico, incompatíveis com princípios sólidos de gestão pública, que devem sempre visar resultados, não obrigar a gastos carimbados.

A seguridade social, objeto do Capítulo II desse mesmo título, contém outros exemplos de descompasso entre a realidade econômica e as bondades constitucionais, na verdade, neste caso, maldades cometidas contra o setor privado e a criação de riqueza e emprego. Como em outros capítulos e dispositivos já enunciados aqui, a Carta também garante, no inciso IV do Art. 194, a “irredutibilidade do valor dos benefícios”, o que, portanto, congela os gastos públicos em montantes pré-fixados (constantes, se não crescentes), independentemente das flutuações das receitas governamentais. O mais relevante, porém, se refere ao financiamento desse importante instrumento de política pública, como evidenciado a seguir.

As fontes de financiamento da seguridade social são as mais amplas possíveis, cabendo essa responsabilidade a toda a sociedade, como estabelecido no Art. 195. As contribuições sociais incluem: a “folha de salários”, a “receita ou o faturamento das empresas” e o “lucro” (o que, no seguimento do anterior, já implica bitributação, ou seja, duplicação da base tributável). Mais ainda, segundo o inciso IV desse artigo, são também chamados a contribuir o “importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar”, o que é propriamente extraordinário, se considerarmos que no bem importado não houve nenhuma prestação de bens ou serviços coletivos para o seu fornecimento à sociedade. Essa última inclusão foi feita pela emenda constitucional 42, de 2003, e se revela como mais uma das imposições cumulativas, arbitrárias – no limite, ilegal, em si – impostas contra toda a sociedade por um Estado famélico por recursos privados. Não contentes com todas as possibilidades de arrecadação, os constituintes, possivelmente já prevendo que estavam criando um ogro insaciável, fizeram inscrever no § 4º ao mesmo artigo a seguinte disposição: “A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social…”, ou seja, se trata de uma porta aberta a novos e contínuos avanços do sistema público sobre a riqueza privada, ou social.

O Estado-babá não permite que qualquer outro setor da vida pública ou privada dos cidadãos escape a seus cuidados abrangentes e sempre bem intencionados

Independentemente, porém, do volume corrente e de quais sejam as fontes de financiamento dos sistemas previdenciário – geral e do setor público –, o fato é que a arrecadação tem de ser necessariamente crescente, tendo em vista a rápida transição demográfica já em curso no Brasil. Os mecanismos deficientes em vigor nessa área – um sistema baseado na repartição e não na capitalização de contas individuais e sua administração por fundos setoriais – acarretam a diluição das receitas no caixa geral do Tesouro, dificultando a correta contabilização das diversas rubricas de entradas e dispêndios. Essa incorporação unificada também não permite que esses recursos sejam usados para fins de investimentos produtivos, por exemplo, o que poderia aumentar o capital dos fundos para pagamentos a futuros aposentados e pensionistas, quando a relação de dependência deve inevitavelmente aumentar.

Cabe também chamar a atenção para a manipulação de alguns grandes fundos de empresas estatais segundo os interesses do governo, o que também pode acarretar perdas para os contribuintes, uma vez que as decisões governamentais são tomadas fundamentalmente em função de critérios políticos, por vezes com uma base técnica extremamente deficiente quanto à rentabilidade das aplicações. Em qualquer hipótese, o Brasil já teria de estar discutindo, no Congresso e fora dele, a questão da extensão do período de contribuições em função do aumento da esperança de vida, bem como eventual redução de benefícios para categorias atualmente privilegiados do setor público, em relação ao regime geral, uma vez que é previsível o aumento dos desequilíbrios contábeis do sistema em seu conjunto. Nas circunstâncias atuais, com uma influência excessiva das corporações sindicais sobre as políticas de governo, parece pouco provável que um debate desse tipo, de redução de benefícios e ampliação dos requerimentos de aposentadoria, ganhe espaço no debate público.

Ademais dos “direitos sociais”, os constituintes se preocuparam igualmente com os direitos culturais, sempre atribuindo ao Estado medidas gerais de provimento desses bens intangíveis, que normalmente deveriam estar à disposição da sociedade segundo suas preferências individuais, não dirigidas por um corpo de burocratas públicos. Não é o que prevê, porém, a seção relativa à cultura do mesmo título, uma vez que seu Art. 215 estabelece que “O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais.” Seu primeiro parágrafo também compromete o Estado com diversas outras políticas ativas: “O Estado protegerá as manifestações das culturas populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional.”

Não contentes com esses encargos genéricos, os novos tutelares da cultura brasileira que, consoante sua vocação dirigista e estatizante, assumiram o dever de cuidar de todos os brasileiros como se fossem seres incapazes de suas próprias expressões culturais, incluíram um parágrafo inédito através da emenda constitucional n. 45 (2005), que prevê não apenas um “Plano Nacional de Cultura”, como todos os seus penduricalhos culturais, inclusive com a “valorização da diversidade étnica e regional”. O Art. 216 define, de forma totalmente redundante, diversos bens do patrimônio cultural brasileiro e torna o Poder Público responsável pela proteção, promoção e a concessão de incentivos para a produção dos valores culturais. Não contentes, ainda, com todas as ações tuteladas, nova emenda constitucional (n. 71, 2012), cria um bizarro “Sistema Nacional de Cultura”, que se rege, entre outros princípios, pela “diversidade das expressões culturais” e que pretende realizar a “integração e interação na execução das políticas, programas, projetos e ações” nessa área, atendendo também a uma estranha “transversalidade das políticas culturais”. Ainda pouco satisfeitos com todo esse ativismo governamental em torno de bens intangíveis, os militantes da cultura querem a “ampliação progressiva dos recursos contidos nos orçamentos públicos para a cultura” (inciso XII do § 1º), o que promete, para não variar, o estabelecimento de “sistemas de financiamento à cultura” (inciso VI do § 2º). Não é surpreendente, assim, que logo se tenha sugerido uma “bolsa-cultura”, previsivelmente oferecida sob a forma de vale-cinema, vale-teatro ou qualquer outra medida do gênero no “país da meia entrada”.

Mas o Estado-babá não permite que qualquer outro setor da vida pública ou privada dos cidadãos escape a seus cuidados abrangentes e sempre bem intencionados. O Art. 217, por exemplo, estabelece que “É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais, como direito de cada um”; seu § 3º promete que “O Poder Público incentivará o lazer, como forma de promoção social”, o que significa que o Estado não pretende abandonar os cidadãos nem mesmo em seus momentos de lazer. O zelo perfeccionista dos constituintes de 1987-88 não deixou, como se vê, nenhum campo ao desabrigo da proteção benévola do Estado, muito embora eles não se tenham preocupado da mesma maneira em acelerar o crescimento econômico e expandir a riqueza social, como forma de sustentar o extremo ativismo dos poderes públicos em todas as áreas de interesse social, coletivo ou privado, sem o que parece difícil cobrir os custos da onipresença e onipotência do Estado brasileiro na vida dos brasileiros.

Em algumas passagens, os dispositivos constitucionais se tornam tautológicos, ou francamente ridículos, como em algumas passagens do Capítulo IV (Da Ciência e Tecnologia), cujo Art. 218 também promete que “O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas”. O dirigismo irrefreável dos constituintes comparece já no § 2º, alertando que “A pesquisa tecnológica voltar-se-á preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional”, como se os cientistas e pesquisadores brasileiros não pudessem se dedicar prioritariamente a problemas da humanidade em geral, ou a trabalhos puramente especulativos.

Mais ridículo ainda é o Art. 219, que nos ensina que “O mercado interno integra o patrimônio nacional e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e socioeconômico, o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País, nos termos de lei federal.” O que seria do patrimônio nacional se ele não contasse com um mercado interno? Na mesma linha, também ficamos sabendo, pelo Art. 225, que “A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional…” Ainda bem que os constituintes se encarregaram de nos lembrar tão importantes acréscimos ao nosso patrimônio.

O mesmo patriotismo entranhado se manifestava na redação original do Art. 222, que reservava a brasileiros natos a propriedade de empresas jornalísticas e de comunicações, mas uma emenda (36) de 2002 estendeu a faculdade a empresas constituídas sob as leis nacionais, diminuindo o grau exacerbado de discriminação e de xenofobia dos constituintes de 1987-88. Mas a mesma emenda não escapou do patriotismo simplório no mesmo artigo, uma vez que o § 3º do mesmo Art. 222 estabelece que uma lei específica “também garantirá a prioridade de profissionais brasileiros na execução de produções nacionais”. Todas essas manifestações de nacionalismo extremado são sempre prejudiciais ao crescimento e expansão das indústrias culturais – ou quaisquer outras – no sistema econômico nacional, uma vez que reduzindo a possibilidade de aportes e investimentos estrangeiros numa ampla gama de atividades que poderiam tornar mais dinâmica vários aspectos da vida brasileira. Países mais abertos são, por definição, sempre mais avançados e desenvolvidos do que aqueles introvertidos e temerosos de qualquer influência estrangeira.

O Estado-babá retorna com furor redobrado no Art. 227, que em sua nova redação, revista, ampliada e acrescida pela emenda 65 (2010), assegura que “É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.” Não se duvide que o Estado se encarregará – como já faz, mas ainda pretende fazer muito mais – de cuidar integralmente de todos esses seres frágeis, sem descuidar, obviamente, do idoso, que merece vários capítulos, e políticas inteiras, de defesa, de proteção, de promoção, em diversos tipos de atividades enriquecedoras.

Compatíveis com esse espírito são todas as medidas que asseguram prestação gratuita (pelo Estado) ou a preços reduzidos, pelo setor privado, de diversos serviços culturais ou de transportes – ou de todos aqueles que a imaginação sempre fértil dos militantes da fraternidade e da justiça social assim determinar – e que redundam na distribuição de benefícios demagógicos sempre em detrimento do cidadão-contribuinte e de empresários privados. Os custos, diretos e indiretos – e os desvios e a corrupção associados a quaisquer tipos de prestações públicas de favores com recursos arrancados da sociedade – não são jamais considerados pelos legisladores e pelos militantes do Estado-providência nessa extensão infinita de bondades atribuídas pelo alto. Poucos líderes políticos, poucos planejadores governamentais parecem se preocupar com o ambiente insuportável que o manancial de generosidades públicas cria para o setor privado, ou, de resto, para todos os cidadãos-trabalhadores e contribuintes, uma vez que todas essas medidas, sem exceção, exigirão constantes aportes de recursos em favor do Estado (ou em diminuição do faturamento das empresas) e agravarão os níveis já exageradamente elevados de carga fiscal.

Este trecho é a sexta parte do artigo “A Constituição brasileira aos 25 anos: Um caso especial de esquizofrenia econômica”, escrito por Paulo Roberto de Almeida e publicado na revista “Digesto Econômico”. Leia a sétima e última parte.

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