A crise e suas implicações para a qualidade da democracia brasileira

O Brasil enfrenta, desde 2014, a sua mais grave crise depois da sua democratização nos anos 80. É também a mais séria crise enfrentada pelo país em mais de 127 anos de regime republicano. Os desafios dela decorrentes remetem para o exame de questões permanentes que impactam a qualidade da democracia brasileira.

A crise é multidimensional, afeta a economia, a política e o sistema de valores da sociedade, e a expressão de cada uma dessas dimensões retroalimenta as demais. A sua face mais evidente, contudo, se traduziu pela incapacidade do governo eleito em 2014 de coordenar a sua base de apoio político e garantir a governabilidade, o que, associado a graves denúncias de abuso de poder, levaram ao segundo impeachment de um presidente eleito democraticamente em menos de 25 anos no país.

A presidente eleita em 2014, Dilma Rousseff, do PT, foi afastada do cargo por decisão do Congresso Nacional em face de acusações de abuso de poder e, a partir de 12 de maio de 2016, o vice-presidente Michel Temer, do PMDB, assumiu a presidência da República.

Os efeitos da mudança não foram suficientes para retirar o país da crise, e a denúncia de que ministros do presidente estão envolvidos em atos de corrupção relatados por delações em processos da Operação Lava Jato não ajudaram o novo presidente a consolidar a sua legitimidade, e o governo é contestado por amplos segmentos da população brasileira. Apesar disso, ele conseguiu ampla base de apoio no Congresso, assegurando a aprovação de importantes medidas de reorganização da economia do país em 2016 e 2017, o que é apontado por alguns analistas como um início de recuperação.

Mas a natureza substantiva da crise se manifestou também em disfunções estruturais e permanentes do sistema político — insuficientemente resolvidas com o fim do regime autoritário -, a exemplo das crises de representação política, de consolidação do sistema partidário e de um funcionamento instável do chamado presidencialismo de coalizão.

Imerso em uma profunda recessão econômica desde o segundo semestre de 2014, com taxas negativas de crescimento do produto interno bruto nos últimos 3 anos, a partir de quando quase 2 milhões de empresas de diferente natureza (indústria, comércio, serviços, agronegócio) fecharam as suas portas, o país passou a enfrentar graves consequências sociais com o aumento do desemprego — que a esta altura já chega a 14 milhões de pessoas — a diminuição da renda dos empregados e o aumento da inflação, o que afetou, principalmente, os segmentos situados na base da pirâmide social.

No terreno propriamente político, ainda que as instituições sigam funcionando com regularidade, são evidentes as dificuldades do sistema político para responder com a premência e a eficácia requeridas aos desafios sistêmicos de seu funcionamento, cuja persistência agrava ainda mais a crise econômica e os seus efeitos sociais.

Nesse sentido, os efeitos saneadores, embora politicamente desestabilizadores, da Operação Lava Jato, que investiga, denuncia, processa e pune os crimes de corrupção praticados por líderes políticos, burocratas do Estado e executivos empresariais em décadas recentes, da mesma forma que as crises que afetaram o Congresso Nacional em 2015 e 2016, envolvendo denúncias contra os presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal — levando à perda de mandato do primeiro e posteriormente à sua prisão, e a mais de 10 pedidos de investigação do segundo, além de seu afastamento da linha sucessória presidencial pelo Supremo Tribunal Federal -, são indicadores inequívocos da gravidade da situação.

A Operação Lava Jato se iniciou em 2008 por uma investigação de lavagem de dinheiro praticada pelo ex-presidente de um partido aliado do governo de Lula da Silva. A partir da investigação de práticas de natureza sistêmica de corrupção na Petrobras, envolvendo a ação conjunta de dirigentes de partidos políticos, altos diretores da empresa e executivos de empreiteiras com contratos de serviços, um conjunto de investigações realizado pela Polícia Federal e pelo Ministério Público Federal cumpriu mais de mil mandatos de busca e apreensão visando apurar o esquema que se avalia ter movimentado cerca de 20 bilhões de reais.

Em semanas recentes, a revelação das delações premiadas de 77 executivos da principal empresa envolvida no esquema, a Construtora Odebrecht, mostrou que o esquema tinha corrompido mais de 400 políticos de 26 partidos, dentre os quais se destacam os três principais partidos brasileiros, PT, PMDB e PSDB. Avalia-se que apenas esses três partidos tenham recebido nas campanhas eleitorais das últimas décadas recursos ilícitos da ordem de 1,7 bilhões de reais.

A crise, finalmente, também afeta o sistema de valores e de direção da sociedade e, como mostrado pela Operação Lava Jato, ela revela o abandono praticamente pela maioria de atores políticos de valores fundamentais da democracia como o respeito ao império da lei, à igualdade de condições da competição eleitoral e à primazia dos interesses públicos sobre os privados, como evidenciado por interesses defendidos por facções alocadas em setores vitais do Estado — a exemplo das empresas estatais -, por indicação dos partidos que compõem as coalizões governistas majoritárias.

Em conexão com isso, efeitos externos à dinâmica de funcionamento das instituições transparecem, por exemplo, nas percepções dos cidadãos brasileiros sobre o estado da política no país. Como indicam resultados de pesquisas de opinião que coordenei em 2006 e 2014, cerca de 2/3 dos entrevistados preferem a democracia e não um regime autoritário, mas mais de 94% dos brasileiros não se sentem representados por nenhum partido político; em 2016, 95% dos entrevistados de outras pesquisas disseram que o país enfrenta uma crise de perspectivas e, além de uma maioria significativa afirmar que a corrupção é o problema mais sério enfrentado pelo país na atualidade, 92% acha que todos ou quase todos os políticos são ladrões. Mais grave, 89% se mostra incapaz de dizer o nome de algum político em condições de tirar o país da crise.

Ou seja, os dados sugerem que, para além de suas dimensões econômica, institucional e ética, o Brasil também enfrenta uma crise de liderança política, ou seja, uma situação caracterizada pelo fato de que a maioria dos cidadãos não identifica nos atores do cenário político personagens capazes de coordenar os esforços coletivos visando enfrentar os desafios do presente e apontar perspectivas para o futuro.

Por todas essas razões, é preciso centrar o esforço analítico em fatores de ordem política e institucional que afetam a qualidade da democracia brasileira. Qualidade da democracia é um conceito bastante novo e controverso, e tem significados diferentes na ciência política contemporânea.

Tem sido associado, em primeiro lugar, à própria natureza do regime democrático, com a governança democrática, com o desenho institucional, o constitucionalismo e o processo de formulação de políticas, com o conceito de democracia delegativa, e também com a confiança nas instituições republicanas e as mudanças da cultura política dos cidadãos das novas democracias.

Nesse sentido, as questões relativas aos conceitos de accountability (vertical, horizontal e social) e responsividade são centrais para as premissas teóricas da abordagem da qualidade da democracia. E a percepção pública do funcionamento do regime é essencial para a compreensão da dimensão da crise que se refere à sua legitimidade.

Na impossibilidade de tratar de todos esses aspectos devido à limitação de espaço, segue um balanço sumário do processo de democratização brasileiro desde a promulgação da Constituição de 1988, com referência especial a questões relativas às relações entre o Executivo e o Legislativo no contexto do presidencialismo de coalizão vigente no país e às dificuldades de consolidação do sistema partidário no país.

A análise comparativa dos processos de democratização dos últimos 40 anos em várias partes do mundo demonstrou que a institucionalização do regime democrático não é um fenômeno unidimensional ou linear, nem produz um modelo único de sistema de governo. Ao contrário, pode dar origem a diferentes sistemas políticos, cujos componentes institucionais variam ao combinar distintos arranjos constitucionais, a exemplo da conhecida classificação de Arendt Lijphart sobre os sistemas majoritário e consensual, embora ele tenha tratado de modo insuficiente dos casos que combinam as duas alternativas.

As diferenças de sistemas e de arranjos têm, contudo, implicações próprias para o funcionamento da democracia e para a sua qualidade, influindo, decisivamente, sobre o padrão de relações entre a sociedade e o Estado, ou seja, sobre o que constitui os focos centrais da tradição democrática tanto em sua vertente liberal quanto republicana. Por isso, a análise precisa fazer referência às singularidades do caso brasileiro a partir da premissa de que o país combina características do sistema majoritário e consensual ao prever o sistema eleitoral majoritário para os cargos executivos e o Senado e o sistema proporcional para os representantes na Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmaras de Vereadores.

Esses aspectos combinam elementos centrais do que foi designado como presidencialismo de coalizão pelo cientista político Sergio Abranches.

Segundo ele, “o Brasil é o único país que, além de combinar o sistema de representação proporcional, um sistema multipartidário e o “presidencialismo imperial”, organiza o Executivo com base em grandes coalizões. (Ele chama) esse traço peculiar da institucionalidade brasileira concreta de “presidencialismo de coalizão”. (…) é um sistema de alto risco, caracterizado pela instabilidade e cujos fundamentos se baseiam, quase que exclusivamente, no desempenho contínuo e a disposição (dos atores) de respeitar estritamente os pontos (…) programáticos considerados não negociáveis, mas esses nem sempre são explicitamente e coerentemente definidos na fase de formação da coalizão”. (Abranches, 1988, p.22–27).

A partir dessas constatações, cabe considerar, no entanto, que embora seja ainda uma jovem democracia, apenas agora completando 30 anos de experiência, o Brasil é uma das maiores democracias eleitorais do mundo, atrás apenas da Índia, Estados Unidos e Rússia, com mais de 142 milhões de eleitores de um total de cerca de 200 milhões de habitantes. Os ciclos eleitorais para a escolha de governos, que foram interrompidos durante o regime militar entre 1964 e 1985, estão ocorrendo de acordo com as regras constitucionais desde 1989, geralmente livres de fraudes, embora com forte presença do poder econômico, mas garantindo a alternância no poder.

As liberdades individuais e os direitos de cidadania, afora alguns aspectos mencionados a seguir, estão hoje mais garantidos no país; a imprensa e os meios de comunicação operam sem limites à sua liberdade de expressão e, após uma interrupção de mais de duas décadas de regime autoritário, os militares voltaram aos seus deveres profissionais e estão subordinados às autoridades civis eleitas. Ao mesmo tempo, excluindo-se grupos minoritários, nenhum ator político relevante reivindica atualmente meios não democráticos para competir pelo poder.

Por isso, no presente, os princípios de participação e de contestação, propostos pelo cientista político Robert Dahl para definir a democracia, estão relativamente seguros no Brasil, indicando avanços importantes do jovem regime democrático brasileiro.

Tais avanços não significam, contudo, que a democracia está completamente consolidada no Brasil. O regime político realmente existente apresenta déficits e distorções importantes no seu funcionamento. É o caso especialmente do caráter sistêmico de práticas de abuso de poder, como exemplificado pelo fenômeno de corrupção e o pelo desrespeito às leis de controle fiscal, o que indica que o Estado de Direito ainda não está totalmente estabelecido no país, e que o sistema de checks and balances não opera com a eficiência requerida pela democracia; dizendo de outra maneira: o vulto da corrupção verificado e a sua continuidade no tempo são sinais de que o sistema de accountability ainda não funciona como deveria no país. Embora tenha havido desde a promulgação da Constituição de 1988 avanços importantes para a formação e consolidação de um Sistema de Integridade — formado pela Policia Federal, Ministério Público e Justiça Federal— ,das investigações da Operação Lava Jato revelaram a existência em décadas recentes de um quadro de verdadeira captura de partes estratégicas do Estado pelo poder econômico conluiado com líderes de partidos políticos e burocratas públicos.

Com efeito, de acordo com o depoimento à justiça dos executivos da empreiteira Odebrecht, denunciada por ter tido participação direta na montagem do esquema de corrupção sistêmica que atingiu a empresa estatal Petrobras, verificou-se que mesmo decisões importantes do Congresso Nacional, como algumas medidas provisórias, foram “compradas” pelos corruptores.

Além disso, outro sinal importante da fragilidade institucional da democracia brasileira é o fato de que o país passou por dois processos de impeachment de presidentes democraticamente eleitos em menos de 25 anos.

Em ambos os casos, os presidentes foram denunciados por abuso de poder, e mesmo o Congresso Nacional e a corte constitucional, o STF, tendo agido de acordo com a Constituição para monitorar e controlar os políticos, os partidos e o parlamento, e ter efetivamente respondido à situação irregular, os resultados foram traumáticos, envolvendo conflitos entre partidos políticos e setores da sociedade civil, e também gerando uma cadeia de atitudes e de comportamentos de descrença política, dúvidas quanto à legitimidade do regime, intolerância e instabilidade, as quais ainda permanecem até o presente.

Na esfera da representação política existem outras falhas e desequilíbrios políticos, envolvendo mecanismos eleitorais que levam a desigualdades no processo de votação em alguns estados; por exemplo, por causa dos tetos diferenciados de cadeiras destinadas aos Estados brasileiros na Câmara dos Deputados, os votos dos eleitores de alguns Estados têm mais peso que o de outros, o que afeta o princípio de igualdade de representação política.

Por outro lado, o sistema de representação proporcional de lista aberta de candidatos, que são escolhidos em distritos eleitorais que em alguns casos têm mais de 30 milhões de eleitores, estimula a competição entre candidatos do mesmo partido e não permite a criação de conexão política entre representados e representantes. Esses fatores estimulam a fragmentação partidária e enfraquecem o sistema partidário brasileiro.

Hoje 35 partidos estão nominalmente representados no Congresso Nacional, e mais de 50 outros requerem o seu registro no Tribunal Superior Eleitoral, o que torna o Brasil um caso de extrema fragmentação partidária, sem paralelo no mundo, mas que, apesar disso, não leva a que os eleitores se sintam representados por eles, cujas identidades programáticas se esvaziaram e pouco significam em termos de disputas de programas e de filosofias políticas. Aliás, o número efetivo de partidos é muito alto, o que agrava imensamente os problemas de governabilidade.

Os déficits de representação política também se referem à desigualdade da inclusão política de diferentes segmentos da população, como é o caso das mulheres, cuja representação no parlamento é inferior a 9%, embora o percentual de mulheres na população brasileira seja superior a 52% do total; a representação política de descendentes de negros e de índios é igualmente muito baixa, indicando que o processo de consolidação da cidadania ainda não recobre todos os segmentos sociais.

Outro aspecto crítico do sistema político brasileiro se refere a importantes assimetrias nas relações entre o Executivo e o Legislativo: enquanto o primeiro concentra muitos poderes em suas mãos, como é o caso do poder de decretar medidas provisórias que imediatamente mudam o status quo, o último enfrenta limites em sua capacidade de supervisionar e controlar as coalizões majoritárias governamentais, o que afeta o desempenho dos políticos, dos partidos e do próprio parlamento.

A lógica de funcionamento do presidencialismo de coalizão implica na criação de maiorias que tendem quase sempre a priorizar a vontade dos governos, como se o conceito de governabilidade fosse um atributo exclusivo de quem governo, e não também dos governados.

Essas características não questionam a existência da democracia no país, mas questionam as suas qualidades e influenciam a avaliação dos cidadãos sobre o funcionamento do regime político. Não é o caso, no entanto, de se ignorar as conquistas econômicas e sociais realizadas por governos democráticos nas últimas duas décadas e meia. As mudanças econômicas envolvendo o controle da inflação na década de 90 do século passado, assim como a estabilidade cambial, melhoraram as condições de vida e o consumo dos segmentos mais pobres da população brasileira; a questão social começou a ser enfrentada e isso resultou em mudanças na conhecida imagem das desigualdades brasileiras.

Mas o processo de formulação e de implementação de políticas públicas ainda enfrenta sérias limitações em termos de eficiência e de eficácia. Em muitas áreas da atividade governamental, o planejamento continua faltando; os desperdícios e as ineficiências são exacerbados pelo desvio de recursos e pela corrupção. E, além disso, o processo decisório nem sempre leva em conta as diversidades regionais, sociais e econômicas da sociedade brasileira.

Ainda assim, o Brasil está vivendo atualmente o seu mais longo período democrático desde a proclamação da República em 1889. Esta duração sem precedentes da democracia — num contexto histórico, cultural e social geralmente considerado como pouco favorável ao seu enraizamento profundo — aponta para a necessidade de se aprofundar a análise de alguns dos dilemas vividos pelo país nas últimas três décadas e de abrir novos caminhos para as mudanças que se fazem necessárias.

Nesse sentido, duas perguntas impõem-se na avaliação do caso brasileiro:

  1. A primeira se refere ao papel dos partidos políticos. Os partidos estão em crise em toda parte e, em que pese o fato de que na ciência e na filosofia política existam analistas que cada vez mais diagnosticam o fim da democracia dos partidos ou a sua substituição por uma democracia de opinião pública, articulada pelo papel dos meios de comunicação de massa como a TV e a internet, ainda não surgiu nenhuma alternativa capaz de substituir os partidos na sua função de canal de representação da cidadania. Ademais, no caso do Brasil, o monopólio da representação política definido pela Constituição de 1988 está entregue aos partidos que, no entanto, enfrentam uma crise de deslegitimação que pode levá-los a um colapso parecido com o que ocorreu com os principais partidos italianos em consequência da Operação Mãos Limpas nos anos 90 do século passado. Isso porque, além da hiper fragmentação, que ameaça atingir dimensões absurdas, quase todos os principais partidos estão envolvidos no esquema de corrupção sistêmica que se instalou no país por ação, precisamente, de partidos que governaram o país, como o PT e o atual PMDB. Em consequência, segundo uma pesquisa de 2014, mais de 45% dos entrevistados declararam que a democracia pode funcionar sem os partidos no Brasil. Como enfrentar, então, essa crise, sabendo-se, ademais, que no Brasil não existe uma cláusula de desempenho que pudesse conter a criação do que costumamos chamar de “partidos de aluguel”?
  2. A segunda pergunta se refere às relações entre o Executivo e o Legislativo. Os constituintes que fizeram a Constituição de 1988 rejeitaram a proposta de introduzir o parlamentarismo e fizeram do presidente brasileiro um dos mais poderosos do mundo que, além do poder de emitir medidas provisórias que alteram de imediato o status quo, têm a prerrogativa exclusiva de iniciar legislação em áreas estratégicas e, mais ainda, é o único responsável pela proposição do orçamento federal. O Congresso pode alterar percentuais muito limitados da proposta orçamentária e a sua decisão — diferente do que ocorre nos Estados Unidos, por exemplo — é apenas autorizativa, não mandatória, significando que sua interveniência na formulação de uma peça de ação governamental tão importante é pequena. Alguns cientistas políticos brasileiros sustentam, no entanto, que essas características do sistema política garantem a governabilidade e que o legislativo é cooperativo com o Executivo em seus projetos. A questão, contudo, é que, além da instabilidade que produziu dois traumáticos processos de impeachment em menos de 25 anos, a assimetria nas relações do Executivo com o Legislativo não leva em conta que a governabilidade não é atributo apenas de quem governa, mas é sobretudo um atributo dos governados que devem poder se fazer ouvir através dos seus representantes. A dinâmica, contudo, de formação de maiorias governativas, alimentadas pelo presidencialismo de coalizão, se não impede a existência de oposição, praticamente assegura que a vontade do governo tenha prioridade nos processos decisórios, a oposição tornando-se quase irrelevante. Como fazer frente a essa assimetria característica do sistema presidencialista de governo?

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