O protecionismo, como visto no artigo precedente desta série, revela-se uma falsa solução aos problemas da competitividade externa da nossa economia. Um outro tipo de defesa de nossos interesses no plano internacional passaria, alegadamente, pela ação de agrupamentos afins atuando de forma coordenada no plano multilateral. Veja se você está de acordo com esta afirmação:
5. A defesa consistente das posições brasileiras nos foros multilaterais deve passar necessariamente pela ação coordenada de grupos como o G-77, o Mercosul e o G-20.
Resposta rápida: Duvidoso, em todo caso, vantagens muito relativas. A coordenação a partir de posições de “mínimo denominador comum” podem ser fatores enfraquecedores, não reforçadores, de nossas posições.
Desenvolvimento: O multilateralismo e os processos de integração são relativamente recentes na história multissecular das relações internacionais entre países soberanos. Ainda que os elementos constitutivos e alguns dos mecanismos institucionais e formas organizacionais do moderno multilateralismo político e dos processos de integração econômica possam ser encontrados em estado embrionário já em meados do século XIX (ou antes, em precoces manifestações desses fenômenos), o multilateralismo contemporâneo e os blocos comerciais se desenvolvem com mais vigor a partir das Nações Unidas e do Benelux, a partir de 1944, recuperando entidades criadas algumas décadas antes (algumas a partir da Liga das Nações).
Antes disso, ou mesmo à margem desses mecanismos de coordenação ampliada da cooperação entre os países, os Estados nacionais sempre impulsionaram seus interesses de forma individual ou mediante alianças formais ou informais de caráter militar, político-estratégico ou econômico. No caso do Benelux, a união aduaneira entre os Países Baixos, a Bélgica e o Luxemburgo, pode-se registrar o precedente da união monetária entre os dois últimos a partir do final da Primeira Guerra Mundial.
A multiplicação dos temas colocados na agenda internacional em situação de crescente interdependência tornou o multilateralismo praticamente incontornável, com a formação de agrupamentos de países para atuar nos novos órgãos, dentre os quais se sobressai o G-77, ou grupo de países em desenvolvimento. O Brasil, aliás, se “descobriu” um país em desenvolvimento no pós-Segunda Guerra, quando esse tipo de classificação aplicada às economias em desenvolvimento se tornou um lugar comum da linguagem econômica e diplomática. Paralelamente, depois das primeiras experiências européias no campo da integração econômica, os países da América Latina se lançaram, de forma quase mimética, nos esforços integracionistas que os levariam da Alalc à Aladi e, no caso do Brasil, à integração bilateral com a Argentina e ao Mercosul. O projeto de uma zona de livre comércio hemisférica, primeiro em 1990 — com a “Iniciativa para as Américas”, de Bush pai —, depois a partir de 1994 — com Alca, proposta por Clinton —, retomou uma antiga iniciativa americana do final do século XIX, despertando talvez o mesmo tipo de reação no Brasil como a que agora se observa nos meios oficiais e privados.
Atualmente, no quadro das negociações comerciais da rodada de Doha (2001) da OMC, uma das principais linhas de atuação do Brasil, pelo menos desde a reunião ministerial de Cancún (setembro de 2003), passa pelo chamado G-20, um grupo de países contrários ao protecionismo agrícola e ao subvencionismo explícito das economias mais avançadas (EUA, UE, Japão, Suíça, Coréia), mas que comporta, igualmente, alguns países em desenvolvimento (como China e Índia, por exemplo) que são eles mesmos protecionistas agrícolas e explicitamente subvencionistas. Esse tipo de situação acaba enfraquecendo as demandas brasileiras e reduzindo nosso poder ofensivo.
Considerações de poder político e de “fortaleza” econômica estão sempre subjacentes a esses projetos constitutivos de blocos políticos e econômicos. No século XIX, por exemplo, pretendíamos, mesmo sem dispor de meios suficientes, praticar uma política de poder ao estilo das velhas potências européias, assim como sempre ostentamos uma defesa retórica da igualdade soberana das nações. Esse tipo de atitude pode ser interessante como tomada de posição mas, como se diz, na prática a teoria é outra, uma vez que as realidades assimétricas sempre se encarregaram de nos lembrar nossa relativa desimportância na formação ou condução da agenda mundial.
A defesa do multilateralismo e a opção pela atuação diplomática através dos grupos regionais ou temáticos se explicaria assim pela “potencialização” da chamada “relação de forças”, já que mediante essas práticas teríamos melhores condições de barganha nos planos internacional ou hemisférico, conforme o caso, segundo a velha receita “a união faz a força”. O preço a pagar, obviamente, é a diluição dos interesses concretos do Brasil numa plataforma mais vasta que consegue recolher a adesão de todos os demais participantes desse tipo de jogo, ou seja, a postura do “mínimo denominador comum”. Da mesma forma, isso é interessante como “demonstração de força”, mas pouco prático no mundo real. Como exemplo disso, temos algumas grandes “resoluções” onusianas, aprovadas pelos países em desenvolvimento, mas de implementação difícil ou praticamente deficiente, ao não expressar a real relação de forças no plano mundial.
De resto, o Brasil apresenta características singulares, como um grande “país em desenvolvimento”, ou talvez “emergente”, como querem os economistas, que o tornam pouco enquadrável em moldes pré-fabricados. Com tantos problemas sociais, torna-se difícil recusar, segundo os cientistas sociais e os diplomatas, nossa condição de “país em desenvolvimento”, ainda que matizada pela dotação em determinados outros recursos — humanos ou materiais — que nos colocam na vanguarda em certas áreas industriais. Em todo caso, essa condição de “país em desenvolvimento”, ilusória em grande medida, nos dá o “direito” de reivindicar o que se chama de “tratamento especial e mais favorável”, ou seja, uma derrogação, de caráter limitado, de determinadas obrigações assumidas pelos membros mais “ricos” da comunidade internacional e, de forma positiva, o benefício de certas cláusulas de tratamento diferencial que supostamente nos trazem vantagens nos planos comercial, financeiro ou jurídico.
Algumas dessas vantagens são reais, como por exemplo no caso do Sistema Geral de Preferências, que resulta na redução de barreiras tarifárias — em alguns casos, mesmo, a ausência completa de obstáculos comerciais —, aumentando o acesso de determinadas categorias de nossos produtos de exportação nos mercados desenvolvidos. Trata-se de algum tipo de “vantagem estratégica”? Difícil dizer: talvez para alguma pequena empresa de produtos tradicionais, mas dificilmente para a economia como um todo, ou pelo menos seus segmentos mais dinâmicos, que de toda forma não se beneficiam desses esquemas.
O fato é que, desde os anos 1960 particularmente, o Brasil continua, em grande medida, a pautar sua atuação diplomática no contexto mais amplo do grupo de países em desenvolvimento e, em escala regional, mediante a concertação de posições no âmbito do Mercosul. Deveria ele continuar a fazer esse tipo de jogo coletivo ou passar a selecionar seus parceiros de maneira mais independente e adotar posições de modo mais pragmático e em caráter ad hoc, de maneira a maximizar seus ganhos e minimizar suas perdas?
Não há respostas fáceis a esse tipo de questão, que envolve um cálculo de “custo-benefício” difícil de fazer, tantas são as variáveis envolvidas nesse tipo de simulação quanto a ganhos e perdas em situações negociais. Não custaria nada, em todo caso, estudar o problema de modo concreto, pois que os desafios de posicionamento político no sistema de relações internacionais podem ser colocados de maneira mais ou menos inesperada, quando menos espera nosso estamento diplomático.
A questão concreta que se coloca ao Brasil seria esta: podemos abandonar nosso atual estatuto e pertencimento ao grupo em questão, em troca da assunção de uma postura independente e também não dependente de “favores” unilaterais concedidos a países em “desenvolvimento”? Deve-se dizer um bye-bye ao G-77 e dividir por dez essa interação internacional, passando a trabalhar mais de acordo com a agenda do G-7/G-8? Encontra-se o Brasil preparado para esse tipo de revolução qualitativa em sua política externa e internacional, uma ruptura epistemológica com décadas de ideologia desenvolvimentista, esse verdadeiro salto paradigmático nos princípios organizadores de seu relacionamento internacional?
Uma reação plausível e credível, aqui do ponto de vista de nossas tradições diplomáticas, tenderia a fornecer, modestamente, uma resposta negativa a essa questão. Eu entendo, porém, que o Brasil deveria buscar ativamente uma mudança de paradigma, o que se materializaria, antes de tudo, em termos de dever de casa macroeconômico: continuidade do programa de reformas, adoção interna do padrão normal de organização racional das políticas públicas, participação desinibida nas atividades dos mais diversos foros relevantes para nossos interesses externos, distanciamento discreto em relação à camisa de força representada pelo grupo dos países em desenvolvimento, como aliás de outros grupos por demais heterogêneos.
A realidade econômica e política interna, por outro lado, mesmo se em processo de adaptação aos requisitos da ordem econômica internacional, notadamente através dos processos de revisão constitucional, não pode ainda ser considerada como totalmente ganha à abertura econômica ou em evolução irresistível para a aceitação tranqüila da interdependência. Em termos de política nacional de desenvolvimento, deve-se reconhecer, aliás, que o processo de reformas internas tem seu mérito próprio, no campo social, e não pode prender-se exclusivamente à agenda externa do País.
Tendo em vista, assim, o quadro político interno e a atual conjuntura econômica brasileira, o mais indicado seria prosseguir o processo de reformas, desvinculando-o de qualquer objetivo final de mudança de status internacional, uma vez que antecipar eventual alteração de nosso posicionamento internacional poderia gerar linhas de resistência política e econômica que dificultariam o prosseguimento de uma obra modernizadora iniciada há mais de uma década. Esse, aliás, deve ser o seqüenciamento correto: terminar o dever de casa macroeconômico, sob a forma de equilíbrio das contas nacionais — internas e externas — e de retomada do processo de crescimento, para então, a partir daí, repensar as condições da inserção internacional.
Subsiste, porém, a percepção de que o conceito de “país em desenvolvimento” pouco esclarece quanto a natureza dos problemas enfrentados atualmente pelo Brasil: ele apenas nos define internacionalmente de maneira tradicional, nas categorias normalmente aceitas nos foros onusianos, e nos habilita em conseqüência a uma atitude reivindicatória supostamente benéfica a nosso processo de desenvolvimento. Em outros termos, ele pode constituir uma espécie de “camisa de força mental” que torna mais difícil adotar uma “agenda normal” de administração macroeconômica. Quero crer, assim, que o levantamento “psicológico” desse tipo de classificação nos faria mais rapidamente superar o estado “real” de “país em desenvolvimento”, ao mobilizar energias e impor novas obrigações internas — auto-assumidas, entenda-se — que contribuiriam no salto de barreira para fora dessa condição.
Paulo Roberto de Almeida
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