O investimento e os restos a pagar

O Brasil tem feito progressos notáveis no campo fiscal. O ajuste iniciado em 1999 estará completando 10 anos em pouco tempo; a relação dívida pública/PIB está em queda desde 2003; e tivemos sucessivos períodos de governo com uma administração fiscal responsável. Paralelamente, uma das áreas em que o país mais evoluiu ao longo dos anos foi na qualidade das estatísticas. O trabalho excepcional dos técnicos do BC e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), ao longo de vários governos, permite hoje ao Brasil ter um sistema de estatísticas fiscais que praticamente não tem nada a invejar em relação ao dos países mais avançados.

Esse processo foi marcado por diversas melhorias. O que interessa aqui é destacar a abertura das “outras despesas de custeio e capital” (OCC) que passou a ser feita a partir de 2003. O critério inicialmente adotado pela STN naquela época implicava ainda dois problemas. O primeiro era a diferença entre o dado agregado do OCC e a soma das despesas desagregadas por órgão e que se relacionava com pequenas questões contábeis, uma delas associada aos pagamentos do último dia do mês e captados de forma diferente pelas duas estatísticas. O segundo problema era o fato de que o dado desagregado se referia apenas ao Poder Executivo, sem incluir Legislativo e Judiciário. O resultado era que a soma das despesas por órgão do Executivo não era igual ao total do OCC que aparecia na nota do Tesouro sobre o resultado primário.

Recentemente, porém, no caso dos investimentos, a STN incorporou aperfeiçoamentos no seu sistema de informações que resolveram esses problemas. Além de ter equacionado os pagamentos feitos no fim do mês, ela passou a incluir o Legislativo e o Judiciário na estatística. Dessa forma, atualmente, quando se somam os valores das despesas por órgão, encontra-se o mesmo valor que aparece nas despesas de capital na tabela sintética do resultado primário, na nota mensal do Tesouro.

O problema é que ter boas estatísticas não basta. Vale lembrar que, em épocas em que o Brasil já tinha começado a melhorar na matéria, na segunda metade dos anos 80, uma STN que começava a se destacar pela sua qualidade conviveu durante anos com péssimos resultados fiscais, sinal de que as estatísticas não podem fazer milagres quando a institucionalidade não ajuda.

Nesse sentido, o Brasil tem um problema que algum dia terá que ser resolvido e que gera distorções sérias em matéria fiscal: o peso dos “restos a pagar” na composição do investimento (ver tabela).

O ciclo orçamentário se inicia com a aprovação do Orçamento pelo Congresso. Posteriormente, cabe realizar o empenho da despesa, sem o qual ela não pode ser feita. O terceiro passo, após a realização da obra, é a certificação de que ela foi feita, ocasião em que a despesa é liquidada. Esse registro, porém, só mais tarde se transforma na realização de um desembolso, quando a despesa é de fato paga. É impossível que a despesa autorizada coincida com a liquidada e esta com a paga, pois entre a autorização para gastar e a realização de uma obra há diversos obstáculos a serem enfrentados (daí por que a liquidação é sempre inferior à despesa autorizada) e porque despesas liquidadas no final de dezembro geram um “lag” inevitável de dias entre a emissão do atestado de que a obra foi realizada e a saída do caixa do Tesouro. Em condições normais, porém, a segunda diferença deveria ser pequena e ficar restrita à liquidação dos últimos dias do ano, a ser paga nos primeiros dias de janeiro.

O problema é que no Brasil o volume de despesas liquidadas em dezembro é uma verdadeira “avalanche”, que só em parte se traduz em despesas efetivas naquele mês. O resultado é que o ano começa com um volume significativo de despesas inscritas na rubrica de “restos a pagar”. No caso do Poder Executivo, a diferença entre as despesas liquidadas e as que, sendo parte delas, foram efetivamente pagas no exercício, foi de R$ 4 bilhões em 2003 e atingiu R$ 14 bilhões em 2007. Observe-se que, em 2007, a despesa de exercícios anteriores foi quase 30% superior às despesas pagas referentes ao próprio exercício. Em 2008, no caso do governo central, isso está se acentuando: até outubro, para um volume de investimento autorizado de R$ 45,5 bilhões, as despesas pagas no mesmo exercício foram de R$ 5,5 bilhões, enquanto que os investimentos feitos com restos a pagar foram de R$ 14,5 bilhões (mais de 2,5 vezes!) para um volume total de investimentos efetivamente pagos de R$ 20,0 bilhões.

Se essa tendência persistir, chegará o dia em que a discussão orçamentária travada entre setembro e dezembro do ano t para o orçamento de (t+1) estará definindo o gasto de (t+2), uma vez que os desembolsos efetivos de (t+1) vão ser determinados pelos restos a pagar herdados de t.

A solução passa por diminuir o volume de restos a pagar, o que significa aprovar no Orçamento um volume de investimentos menor que o atual, já que além do mesmo, a cada ano, teriam que ser “desovados” os restos a pagar do ano anterior. Assim, o percentual de gastos orçados desembolsados no mesmo exercício, em relação ao investimento pago, aumentaria progressivamente ano após ano, até que o desembolso coubesse quase tudo no Orçamento do ano. Em resumo, temos estatísticas modernas, mas práticas orçamentárias que, apesar dos avanços recentes, devem ser ainda aprimoradas.

Valor Econômico – 15/12/2008