Reforma tributária: de boas intenções…

Por Mailson da Nóbrega, Felipe Salto e Rafael Cortez

“De boas intenções, o inferno está cheio”, reza o dito popular. A proposta de reforma tributária do governo também está cheia de boas intenções. De fato, a excessiva complexidade do sistema tributário é o principal problema a atacar. Pelo menos a proposta não vende a ilusão de redução da carga tributária, para o que seria necessário alterar a estrutura dos gastos públicos e assim reduzir a rigidez orçamentária.

De fato, esse é um cenário improvável. Ainda que o atual governo tenha acenado com o cumprimento da meta fiscal deste ano, isso deverá ocorrer via adiamento de boa parte dos gastos (previdência, salário mínimo e outros) para o próximo exercício. Tem-se, dessa forma, um ajuste meramente temporário. Mesmo que traga efeitos benéficos para o objetivo de desestimular a demanda agregada, não o faz de maneira saudável e perene, pois recorre mais a aumento de receitas do que a corte de gastos.

A quase impossibilidade de reduzir estruturalmente os gastos explica por que as iniciativas na esfera tributária sempre focam a simplificação do sistema. Desta vez, com a proposta do Ministério da Fazenda, apresentada nas duas casas legislativas, não é diferente.

A proposta do governo contém quatro pontos: a) unificação e redução da alíquota interestadual do ICMS; b) ampliação do Simples; c) devolução de créditos PIS/Cofins por exportação e investimentos e d) desoneração e/ou mudança na base de tributação da folha de pagamentos.

Criação do IVA envolve complexas negociações no âmbito federativo para as quais ainda não amadurecemos

Aqui, trataremos do ICMS, de longe o mais politicamente complexo dos quatro. O entrave central para o êxito da proposta será o alto preço que os Estados exigirão (em termos de compensações do que classificam como perdas) para apoiar uma mudança nas alíquotas interestaduais. O governo parece subestimar o desafio.

O principal nó do sistema é a tributação do consumo pelos Estados via ICMS. O tributo, que incide sobre o valor agregado, padece de problemas estruturais sérios. Além disso, representa cerca de 20% da carga tributária, o que ilustra bem a dimensão do problema.

O governo Dilma dá sinais de estar ciente dessa conclusão quase óbvia. Daí o seu empenho em mudar a estrutura das alíquotas interestaduais do ICMS. Acontece que isso ataca apenas a questão da guerra fiscal. A tremenda bagunça do tributo, que inferniza as empresas e reduz sua competitividade, permaneceria intocada. A substituição tributária, que traz mais custos e confusão, continuaria a piorar a qualidade do sistema.

Com efeito, nem a falta de uniformidade das alíquotas internas, nem a confusão dos diferentes regimes estaduais do ICMS são mencionadas pelo governo. A melhor solução seria a criação de um Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) nacional, a exemplo do que ocorre em todas as federações. Infelizmente, isso envolve complexas negociações no âmbito federativo para as quais ainda não amadurecemos. Uma solução subótima, mas viável, seria uniformizar a legislação do ICMS, via lei complementar, de modo a substituir as 27 legislações estaduais e a evitar o uso do tributo para atrair investimentos e promover a guerra fiscal.

A proposta do governo é unificar a alíquota interestadual. Isso resolveria o problema da guerra fiscal e as correspondentes distorções alocativas. Como se sabe, a “guerra” só é possível com os níveis atuais das alíquotas interestaduais, hoje de 7% no comércio do Sul/Sudeste para o Norte/Centro-Oeste/Nordeste” (com o Espírito Santo considerado parte do Nordeste para este fim) e em 12% no comércio na direção oposta. Exemplo: sempre que São Paulo “exporta” para o Ceará ocorre o recolhimento de 7% na origem e, no destino, a diferença entre a alíquota interna do ICMS do Ceará e os mesmos 7% mais a incidência da alíquota interna sobre o que for agregado em valor até a venda final.

Sob o novo regime, o governo substituiria as duas alíquotas gradativamente para uma única de 2% até 2016. Na prática, nasceria um sistema de tributação pelo ICMS no destino. O espaço para a guerra fiscal diminuiria dramaticamente, contribuindo para melhorar a alocação de recursos e a eficiência geral da economia. As mudanças poderiam ser aprovadas por resolução do Senado Federal e convênios entre os Estados, ambos sem necessidade de submissão ao Congresso.

O que não está claro é como o governo lidará com a questão das compensações nem de onde se origina o otimismo da Fazenda com sua proposta, a julgar pelo que foi dito na apresentação no Senado Federal: “(…) Alguns Estados se mostram dispostos a reduzir gradativamente as alíquotas do ICMS nas operações e prestações interestaduais, concentrando a incidência no destino”. Não se disse o preço dessa concordância.

Os Estados têm quatro demandas, conforme apuramos: a) ampliar os recursos orçados para a Lei Kandir (legislação que define compensação para potencial perda arrecadatória dos Estados advinda de desonerações do ICMS em exportações) de cerca de R$ 3 bilhões a R$ 4 bilhões para R$ 24 bilhões anuais; b) criar um fundo de desenvolvimento regional com dotação de R$ 20 bilhões (Norte/Nordeste e Centro-Oeste); c) substituir o indexador da sua dívida perante a União (hoje IGP-DI mais um percentual fixo que é diferente dependendo da negociação) por IPCA mais PIB (ou outro) e d) criar um fundo de compensação por perdas. E querem tudo isso inscrito na Constituição, antes de apoiarem definitivamente a proposta da Fazenda. Difícil, não?

Exemplo dessa dificuldade é a recente declaração do governador de Sergipe, Marcelo Déda (PT): “Não tentem negociar conosco como se fôssemos crianças capazes de serem levadas por um pirulito. Até o momento, o governo tem uma proposta de reforma do ICMS. Falar em reforma tributária nesses termos é uma licença poética”.

Para dizer o mínimo, a proposta de reforma do ICMS demandaria tremendos custos fiscais para o Tesouro, sem contribuir de forma importante para simplificar o tributo.

Fonte: Valor Econômico, 30/06/2011

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  1. O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República acompanha o Sistema Tributário Nacional. Conheça o relatório de observação Indicadores de Iniquidade do Sistema Tributário Nacional: