Investimento público não é motor de crescimento

*Leonardo Palhuca

Geralmente aprendemos em Economia que para um país crescer é preciso investir. Quantas vezes você já não ouviu falar que “a China cresce a 10% ao ano porque poupa e investe 40% do seu PIB”?

Sim, investimento é importante para o crescimento econômico, pois garante que a produção no futuro seja maior, etc, etc etc. Assim, se investimento é importante, qual a primeira coisa que vem à mente de um economista do governo? Aumentar o investimento público para que o investimento privado venha a reboque e faça o PIB crescer.

E como os leitores do Terraço bem sabem, isso foi tentado no Brasil após a crise financeira de 2008/2009, com diversos programas de concessão de crédito via BNDES e, principalmente, com programas diretos como o Programa de Aceleração do Crescimento, os famosos e megalomaníacos PAC I e PAC II, para ver se o investimento decolava no Brasil e contribuía para colocar o país no rumo de desenvolvimento econômico durável.

Uma breve olhada na taxa de crescimento real do investimento (medido pela Formação Bruta de Capital Fixo – FBCF) e na taxa de crescimento real do PIB talvez nos dê uma dica se eles andam junto, ou seja, se são correlacionados, e se fazia sentido pensar como pensamos outrora.

Ao que parece, um crescimento alto do investimento (em vermelho, no eixo direito) caminha próximo a um crescimento vigoroso do PIB. Assim, a primeira ideia de um economista em seu gabinete seria aquela mesma: vamos aumentar o investimento que assim o PIB irá crescer. E vamos fazer isso dando um empurrãozinho no investimento público, pois isso vai encorajar o setor privado a investir também.

Mas em economia nada é tão simples. Geralmente quando o governo tenta aumentar investimento, ele o faz de forma a substituir o investimento privado. Um efeito que chamamos de “crowding-out”. Se separarmos o investimento entre público e privado e compararmos com o crescimento do PIB, vemos que o que está mais relacionado (e aqui não estou dizendo que há causalidade) ao crescimento do produto é o investimento privado, não o investimento público (governo e estatais somados).

Mesmo assim, as ideias reverberam no planalto e um sussurro nos ouvidos dos economistas lá diz: aumente o investimento público, mesmo sem espaço fiscal para isso. O crescimento virá, o investimento se pagará e o setor privado vai investir.

Como o canto da sereia é tentador, assim o fizemos. Mas as leis econômicas são mais duras que as leis aplicadas por Sérgio Moro, e talvez o efeito crowding-out possa ter se manifestado. Vamos aos dados de investimento no Brasil para tentarmos achar algumas pistas.

Primeiramente, os dados de investimento em proporção do PIB em 20 anos, de 1994 a 2014, divididos entre investimento privado, investimento das estatais e investimento da administração pública, que engloba governo federal, estadual e municipal.

Parece que o investimento no Brasil vinha declinando e recuperou os níveis de meados da década de 90 a partir de 2006. Mas reparem também que o investimento privado parece ter crescido bem menos que o investimento público (estatais mais administração pública) e ficou bem perto de sua média no período.

Trocando em miúdos: enquanto o investimento público subiu de 2,7% do PIB em 2003 para 4,4% em 2014 (com pico de 4,9% em 2010). Nos mesmos respectivos anos o investimento privado saiu de 14,0% para 15,4% do PIB. Enquanto o investimento público aumentou em 63%, o investimento privado subiu só 10% para somente retornar ao seu nível médio. Obviamente não se espera que o investimento privado cresça tanto quanto o investimento público, mas não nos parece que o impulso que o investimento público daria tenha se materializado fortemente.

Naturalmente, se em percentual do PIB o investimento público cresceu mais que o privado, como percentual do total investido, a parcela privada vai se reduzindo. Para ilustrarmos, dividimos o total de investimentos entre as 3 classificações e temos a seguinte posição:

O investimento privado já chegou a representar 86,4% do total de investimentos em 1997 e veio caindo até chegar em 77,9% em 2014. Obviamente o investimento público veio substituindo o investimento privado no cálculo, alcançando o pico de 23,6% do total em 2010.

Assim, temos a seguinte situação: uma taxa de investimento privado relativamente constante ao longo dos 20 anos de dados desagregados, com um suspiro entre 2008 e 2013 e a parcela do investimento público crescente em relação ao total. Parece que o investimento público, principalmente aquele feito pelas estatais, não puxou com vigor o investimento privado como previam os economistas lá no Planalto Central. E como é o investimento privado aquele mais relacionado ao crescimento do PIB, a estratégia parece ter naufragado.

A ideia dos proponentes da política “investimento público puxa investimento privado” era ter o quarto gráfico com todas as áreas (azul, laranja e vermelha) aumentando até chegar em um patamar mais alto e lá permanecer, enquanto as áreas do último gráfico ficariam relativamente constantes, talvez com alguma defasagem para que o investimento privado pudesse se dar conta que tinha que acompanhar as inversões públicas. Mas não foi o que aconteceu e os agentes privados reagiram ao crescimento mais vertiginoso do investimento público.

Como muitos economistas preveem, simplesmente ampliar o investimento público pode não ser capaz de fazer a taxa de investimento total do país aumentar substancialmente. Há um efeito perverso nos agentes privados que tendem a ser substituídos pelo investimento público (e não complementados) e a formação bruta de capital fixo fica relativamente constante em proporção do PIB.

Pense no caso de uma hidrelétrica que pode receber investimentos privados, mas o governo insiste em fazer a obra. Amplie isso para diversos projetos e o que se tem é a situação do crowding-out: investimentos privados que são expulsos de projetos que poderiam entrar e cujos recursos não são direcionados para outros investimentos.

Talvez uma ideia melhor para incrementar o investimento privado passe por outras políticas, como melhorar o ambiente de negócios e reduzir o risco de se investir no longo prazo. Na marretada, na raça e no grito, não vai.