Quinta-feira, 8 de dezembro de 2016
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“As eleições deste ano serão um laboratório”, diz especialista em direito eleitoral

As eleições de 2016 serão um grande laboratório. Diversas alterações na legislação eleitoral, as chamadas minirreformas eleitorais, começam a valer este ano, como a redução pela metade do período de campanha e a proibição do financiamento empresarial. Para o professor da FGV e pesquisador em direito eleitoral Diogo Rais, “essa eleição não vai ser só diferente, mas vai ser experimentalista”. “O nome minirreforma não é porque é pequena, só é mini porque não é total, mas são duas leis que reformaram muito o sistema eleitoral brasileiro”, disse o professor.

Para ele, a menor duração da campanha e a redução dos recursos financeiros devem jogar para o ambiente virtual grande parte da disputa. Lembrando, ainda, que houve alteração na legislação para as redes sociais também, e agora fica proibido o uso de robôs para impulsionar o engajamento, fator que foi tema de muita polêmica em 2014. “Funcionará como um grande laboratório daqui para frente. As questões dessa eleição serão as questões chave numa eventual futura reforma política”, disse Rais.

Há, contudo, efeitos negativos em realizar tantas reformas ao mesmo tempo. “Talvez, essa legislação inédita e tão nova em tantos eixos coloque o judiciário em uma posição com ainda mais responsabilidade no processo eleitoral, o que provavelmente aumentará a judicialização da política”, explicou o professor. “O que é uma pena, porque o que esperamos de toda eleição é que seja decidida na urna, mas eu vejo como inevitável esse aumento de judicialização das questões.” Aqui, ele explica o que muda nas regras para a campanha este ano e quais os efeitos esperados dessas modificações.

Em sua opinião, qual a principal mudança nas regras das eleições deste ano?
Temos uma conjunção de fatores que acabam mudando muito para essa eleição. O primeiro passo é a ausência de financiamento de pessoa jurídica. Isso mudou completamente o cenário econômico da eleição. Eleição não se faz só com engajamento pessoal, mas também com dinheiro. E o modo de captação desses recursos financeiros mudou de um polo a outro: saímos de um polo onde se permitia doação de pessoa jurídica – e essa respondia pela maior quantidade das doações – para outro polo onde isso é vedado. Não é limitado, é proibido qualquer financiamento de pessoa jurídica. Ainda é permitido o financiamento de pessoa física, mas nós temos uma série de dificuldades, inclusive culturais, para esse tipo de doação. Não é que ela não exista, mas existe em menor quantidade. Então é uma campanha que passa a ser uma campanha com poucos recursos financeiros. Além disso, o tempo de campanha foi reduzido pela metade. Eu penso que a grande mudança é que essa será uma campanha com menos recursos financeiros, mais restrições na propaganda e menos tempo de execução. Ela tende a ser mais concentrada, e eu penso que uma das arenas para onde ela vai crescer muito mais é justamente a internet, onde é vedada a aplicação de recursos financeiros, mas pode haver manifestações pessoais, engajamento social, virtual, digital. É uma eleição completamente diferente do que as que já tivemos.

Você comentou que existe uma barreira cultural à doação de pessoas físicas. Mas existem limitações legais também a esse tipo de doação?
A doação de pessoa física é permitida até um limite de 10% do que ela declarou no último imposto de renda. Mas no Brasil, a cultura de financiamento de campanha para pessoa física sempre ocupou números muito baixos comparado à de pessoa jurídica. Nós temos a possibilidade da adoção, mas recentemente tivemos a decisão do tribunal Superior Eleitoral reafirmando a impossibilidade de adoção daqueles sistemas de vaquinha eletrônica, crowdfunding, que é uma ideia de financiamento coletivo e de engajamento social e coletivo, porque não estava previsto em lei. Então tradicionalmente o sistema brasileiro se revelou pouco usual na doação de pessoas físicas. Não é proibido, mas é pouco utilizado. O que ocupava o topo era a doação de pessoa jurídica, mas agora isso sai do cenário, sendo mais um fator de experimento institucional que a gente vai visualizar nessas eleições.

Você acha que deve haver mais campanhas incentivando a doação de pessoas físicas?
Sim, eu penso que esse seria o grande momento. Tanto que eu já me posicionei algumas vezes a favor da permissão do financiamento coletivo de campanha, porque eu vejo ali uma possibilidade de engajamento social, uma conexão, com elementos lúdicos – que costumam ser típicos da plataforma de crowdfunding – que poderiam fazer frente ao financiamento de campanha. Um exemplo: se uma pessoa doa R$ 5 milhões, é diferente do que um milhão de pessoas doando R$ 5. Essa pulverização de financiamento de campanha coletivo poderia inovar no sentido de trazer mais para uma cultura mais sólida e uma participação cidadã. Por meio da internet um cidadão pode doar, só não pode se reunir com outras pessoas e doar para um fundo, que vai para o candidato. Então fica a pergunta, qual a diferença? Porque pessoalmente pode, e coletivamente não pode? No entendimento do TSE, no financiamento coletivo, cria-se a necessidade da intervenção de um terceiro, de uma empresa ou organização que capta esse dinheiro, muitas vezes fica com um porcentual, e depois entrega ao candidato, e isso não estaria de acordo com a legislação eleitoral, segundo o TSE. Mas vale dizer que no Brasil, já é permitida a doação por cartão de crédito. E o que é o cartão de crédito que não um terceiro que já fica com um porcentual?

A proibição da doação de pessoas físicas pode acabar nivelando o montante de recursos entre os candidatos?
Será uma campanha com menos recursos financeiros. A grande vantagem de uma campanha eleitoral democrática é uma equiparação de chances, a ideia da justiça eleitoral é promover uma espécie de paridade de armas, buscar igualdade. Há uma equiparação, há ajustes possíveis, mas não pode desequilibrar o jogo demais. No entanto, o próprio candidato não tem limite para doar para si mesmo. Isso me parece que cria outro problema. É um problema que já existia, mas diante da ausência de recursos, fica mais evidente. Sem o financiamento de pessoas jurídicas, qualquer recurso vai ser hipervalorizado. Imagine o descompasso que pode haver na campanha entre um candidato rico e um candidato pobre.

Outro ponto que foi alterado para as eleições deste ano é a duração de campanha, que foi de 90 dias para 45. O que isso altera no processo?
Muita coisa pode mudar em função disso. Talvez a principal questão seja a concentração da campanha. Em 90 dias, a campanha acaba sendo um pouco parcelada, e de repente ela é concentrada em 45 dias. Eu vejo pelo menos dois problemas nessa concentração. O primeiro é que a propaganda é, em primeiro lugar, uma forma de dizer que aquele candidato existe. Depois, se fala que esse candidato é o melhor, e em outro momento, que é melhor por causa disso. Não quero ser ingênuo em achar que nenhuma propaganda é mentirosa, mas ao mesmo tempo, a gente precisa entender que ela tem esse propósito. Ela apresenta o candidato e seus objetivos. Ao restringir cada vez mais os meios e o tempo de propaganda, os novos candidatos, me parece, podem ter um prejuízo. As pessoas precisam ser conhecidas, depois suas propostas, para depois, se for o caso, serem admiradas. Os novos candidatos talvez não consigam nem dar o primeiro passo nesses 45 dias. E aí, entre os reflexos, você pode ter a manutenção do quadro. Aqueles que são mais conhecidos podem ter uma grande vantagem sobre os demais, porque esse primeiro passo já foi dado. Em uma campanha curta, talvez um dos problemas que possam ocorrer é uma dificuldade de oxigenação da classe política, da renovação, porque muitas pessoas podem preferir os candidatos mais conhecidos. Por outro lado, menos dias de campanha traz o barateamento. Com 45 dias de campanha, os candidatos gastariam menos, que é um dos objetivos das minirreformas. Mas existe outro problema ainda, que essa redução do tempo de campanha pode acabar agravando. O registro dos candidatos na justiça eleitoral tem uma série de requisitos, e a justiça eleitoral deve julgar esses registros e dizer se o candidato está apto ou não para assumir o cargo. Esse pedido de registro é dado agora no começo de agosto, antes era feito em julho. Então, como o tempo de registro também diminuiu, é muito possível que tenhamos uma campanha que terminará sem que muitos registros tenham sido julgados para saber se a pessoa podia ou não ser eleita. Isso pode causar um colapso nas eleições, porque o sujeito pode ser eleito pelo voto, mas não se sabe se ele poderia de fato ter sido eleito.

A partir deste ano, os políticos podem se apresentar como pré-candidatos, o que não podiam fazer antes. O que isso muda? Isso altera a percepção dos eleitores quanto aos candidatos?
Em todas as eleições, já convivíamos com a questão da pré-campanha, embora não tivesse nada oficializado, muitos já sabiam mais ou menos como seria composto aquele jogo de candidatos. A justiça eleitoral vem e modifica um dispositivo dessa lei mudando a questão de propaganda antecipada. E isso autorizou a existência da pré-campanha, e agora um político pode dizer que é candidato, mas sem o pedido explícito de voto. A pré-campanha acaba abrindo um espaço que a redução da campanha retirou, e pode fazer frente ao problema da falta de ser conhecido. Mas, da forma com que foi estipulado pela legislação, não está claro o que se pode e o que não se pode fazer. Na pré-campanha, apenas foi dito que só será considerada propaganda antecipada o pedido explícito de voto, a regra veio com uma forma inversa. Então está tudo liberado? Quem paga essa pré-campanha? Quais são as regras dessa pré-campanha? Pode tudo? Recentemente, tivemos algumas decisões nos tribunais regionais eleitorais de Pernambuco e de São Paulo dizendo que a pré-campanha permite tudo o que é permitido na campanha. O que não é permitido em um, também não será permitido no outro. Mas um problema disso é que se algo é proibido na campanha passa a ser proibido também na pré-campanha, dobrou-se o tempo da proibição. Mas mais grave que isso: a legislação não trouxe a data de início da pré-campanha. A pré-campanha acaba quando começa a campanha, mas será então que ela se inicia quando? Então esse período de restrição seria um período permanente? Como seria tratado? Há muitas dúvidas. Eu penso que essas foram as dificuldades que foram colocadas e que apenas a prática diária e a aplicação vão acabar construindo toda essa nova norma.

Então, o que está estipulado para a pré-campanha é apenas a proibição do pedido de voto?
A lei fala “pedido explícito de votos”. Só que nós já tivemos algumas dificuldades para entender o que é esse explícito. Um dos questionamentos que se dá é se o pedido explícito seria apenas expresso. Por exemplo, se eu digo “sou candidato, quero voltar para a prefeitura”, estou pedindo votos explicitamente? Ou apenas se eu disser “vote em mim” seria o pedido explícito? Se eu dissesse “sou a pessoa mais preparada para administrar essa cidade”, talvez seria um pedido implícito. Então, não há uma definição, mas o que é vedado é o pedido explícito.

Vocês têm aqui na FGV uma pesquisa sobre os partidos que mais pedem para retirar conteúdo de internet. A questão da liberdade de expressão na internet durante as campanhas eleitorais tem preocupado?
Essa é uma das principais questões que deveriam nortear os debates em direito eleitoral e direito constitucional, que são os direitos dessas liberdades, além do direito digital. Com a mudança dos nossos tempos, o cidadão passa de consumidor para produtor, ele passa a produzir, inclusive, propaganda. Quando isso acontece, é muito tênue a linha entre a sua manifestação pessoal político cidadã da sua atuação como um braço daquele determinado político ou candidato. Então, o eleitor passando a ser produtor de conteúdo, passa também a ser um dos alvos da justiça eleitoral. Penso que será necessária muita sabedoria e parcimônia da justiça eleitoral ao verificar se aquilo se trata na verdade de um terceiro, a mando do candidato, tendo alguma atitude que prejudica a concorrência, ou se é apenas um cidadão querendo divulgar o seu posicionamento. É muito difícil conferir isso na prática, sobretudo num país como o Brasil, com 5570 municípios, uma eleição com mais de meio milhão de candidatos, com mais de 70 mil cargos que serão preenchidos a partir das eleições.

Você já comentou que com a redução do tempo de campanha e a proibição de doação de pessoas jurídicas, as redes sociais ganham importância. Em 2014 já vimos as redes ganharem uma dimensão enorme, tem espaço para que elas se tornem ainda mais importantes?
O cenário digital evolui todos os dias. Nas eleições de 2014, as redes já assumiram uma grande importância. Pode-se dizer que de 2008 para cá a gente já vê o cenário digital influenciando nas campanhas políticas. Mas eu penso que nessa campanha, a internet será ainda mais utilizada. Até por conta da própria difusão das redes sociais. Praticamente todo mundo que está na internet está em alguma rede social. É onde as pessoas estão discutindo, onde estão se manifestando. Então há a tendência de um uso ainda maior. Nós já vimos recentemente nas discussões sobre o impeachment da presidente Dilma Rousseff, e observamos debates intensos e constantes nas redes sociais, e não imagino que será diferente durante as eleições.  Eu penso que, comparado com 2014, será maior, porque além de o cenário digital ter avançado, essas eleições de 2016 se referem aos municípios. Nas eleições de 2014, tivemos em torno de 20 mil candidatos. Agora se espera meio milhão. Ainda que o cenário digital fosse o mesmo, e não é, temos uma potencialidade muito maior. Eu penso que se um candidato souber usar o engajamento virtual, e de forma lícita, isso pode fazer diferença.

Essas mudanças trazem benefício na transparência quanto aos recursos utilizados?
No financiamento, tem duas pontas que a legislação acabou alterando. Na entrada de recursos e nos gastos eleitorais. Quanto aos gastos eleitorais, até então, a lei dizia que até o dia 10 de junho, que à época era uma data próxima do pedido de registro e das convenções partidárias, deveria ser editada uma lei estipulando o limite de gasto para cada campanha, considerando seu cargo. Essa lei não foi feita. E a própria lei-base dizia que se a lei não fosse editada até o dia 10 de junho, os próprios partidos, no registro, estipulariam seu próprio limite. Isso mudou, a legislação nova trouxe um cálculo, fez um desconto considerando o maior gasto da campanha para aquele cargo naquele lugar nas últimas eleições. Reduziu-se um porcentual daquilo e estipulou-se esse valor como o limite. Além disso, estipulou-se para os municípios de até 10 mil eleitores um limite de R$ 100 mil para campanha para prefeito e de R$ 10 mil para campanha para vereador. Isso me parece que pode causar problemas. Nas grandes cidades, eu penso que os limites dificilmente serão alcançados, porque a pessoa jurídica não pode mais doar. Entretanto, em uma cidade em que uma campanha para vereador se pode gastar no máximo R$ 10 mil, não é impossível, mas não penso que seja tão fácil fazer uma campanha com essa quantia. O problema disso é que mais da metade dos municípios brasileiros têm menos de 10 mil eleitores, então grande parte do Brasil terá que atender a esse limite de R$ 100 mil para campanha para prefeito e de R$ 10 mil para campanha para vereador. Isso pode engessar um pouco as campanhas, e minha visão pessoal é que joga mais a disputa para a internet mesmo, ou para o corpo a corpo, que acontece também no ambiente virtual.

O que muda pelo fato de as campanhas serem mais baratas?
De uma forma geral, a redução de recursos financeiros acaba criando novos desafios para as campanhas eleitorais. Desafios que muitas vezes eram superados com o próprio dinheiro. Há 15 anos, as propagandas eleitorais eram muito diferentes. Não tinha tantos efeitos, aqueles recursos de cinema. Tudo isso custa. Reinventaram a campanha eleitoral há algum tempo, talvez seja hora de reinventar novamente. A grande vantagem de uma campanha eleitoral democrática é uma equiparação de chances, a ideia da justiça eleitoral é promover uma espécie de paridade de armas, buscar igualdade.

Com essas reformas implementadas este ano, estamos mais próximos dessa equiparação de chances?
Penso que evoluímos em algumas questões e regredimos em outras. Você tem um sistema de inegibilidade muito duro, um sistema de restrições financeiras que pode ser muito viável por um lado, mas você tem uma restrição de propaganda e de engajamento popular que talvez não se encaixa. Tem pontos positivos e negativos misturados nesse mesmo cenário. Não penso que a legislação, da forma que está, esteja melhor ou pior que a anterior, penso que tem pontos extremamente favoráveis, assim como pontos extremamente prejudiciais. Me parece que essas diversas reformas eleitorais mudaram muito as regras do jogo, mas ainda não é possível dizer qual seu verdadeiro impacto. A gente realmente vai precisar desse laboratório para medir o que foi bom e o que foi ruim. E espero que a classe política, a partir desses dados, reforce o que foi bom e restrinja o que foi ruim, para que a gente consiga dar um passo grande em prol de ter um sistema mais responsável e que garanta os direitos tanto dos cidadãos eleitores quanto dos cidadãos candidatos.

Fonte: “Época negócios”, 1º de agosto de 2016.

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