Implicações da incompleta extinção do monopólio

O texto a seguir foi originalmente escrito em maio de 2018, momento de pressão política pré-eleitoral baseada na mobilização da infraestrutura logística rodoviária (caminhões).

Estamos em abril de 2019 e ambos problemas permanecem: manutenção do monopólio estatal no setor petroleiro e inação estatal para reduzir a dependência de nossa economia do modal rodoviário (um tipo de monopólio funcional).

Hoje a privatização da Petrobrás parece ganhar maior apoio no seio da sociedade, assim como de outros monopólios ou empresas estatais, tais como Correios.

Vozes estatistas de “direita” ou de “esquerda” começam a se levantar contra a liberdade econômica aplicada no setor de Petróleo, transporte e entrega de objetos, entre outros.

Indago-me se os defensores do ataque estatal à liberdade econômica nestes setores baseiam-se em algum dado que indique maior eficiência ou efetividade dos monopólios estatais ou se, na verdade, o interesse concreto é a existência e acesso aos tais Fundos de Pensão destes monopólios: alguns bilhões de reais e muitos cargos muito bem remunerados.

A gramática política brasileira e o modus operandi de parte significativa de nossas elites políticas – constitucionalizados em 1988 – corroboram minha dúvida. Os dados que apresento na tabela abaixo reforçam o potencial desta avaliação.

Introdução – um pouco de cronologia

Por muitos anos ouvi (e ouvimos, os mais velhos) que o Brasil seria o país do futuro. Pensando com os recursos conceituais que hoje manuseio, este jargão não faz muito sentido pois muito genérico, afinal, o futuro é de tudo que existirá quando o mesmo se tornar presente.

Possivelmente queriam dizer, numa perspectiva extrativista primária megalomaníaca, que o fato de os portugueses e seus descendentes diretos terem sido extremamente efetivos na conquista e domínio de um extenso território e na disseminação de sua cultura, o que inclui políticas e estratégias, além de valores e idioma, este território e os humanos aqui residentes estaríamos bem posicionados na concorrência econômica global entre países. Futuro que insiste em não se presentificar.

A trajetória do fetiche do subsolo relacionado com o petróleo começa na década de 1930. Para quem quiser se situar melhor, sugiro a leitura do censurado livro “O escândalo do petróleo e ferro” escrito pelo autor de “O sítio do pica-pau amarelo” e grande empreendedor no sentido dado por Schumpeter a este termo.

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Neste momento, o mundo havia saído da primeira grande guerra. O fascismo havia sido militarmente derrotado na Europa, mas política e ideologicamente continuava vivíssimo, inclusive no Brasil, onde os municipalistas do Integralismo vicejavam. Os bolcheviques haviam tomado o poder de estado na Rússia e os rebeldes de Kronstadt já tinham sido abatidos como perdizes pelos próprios bolcheviques. O mundo já não era mais o mesmo, mas as instituições demoram a se transformar. Veio a segunda grande guerra. O mundo era palco de um cabo de guerra entre os dirigistas estatais influenciados pela URSS e as economias do bloco da OTAN. O país do futuro ora tendia para um lado, ora tendia para o outro. Este movimento pendular era potencializado com a estatização de bens primários contidos no subsolo, pois concentrado nas mãos do monopolista da violência estabelecido em lei.

Nos anos 1950 em diante, o processo brasileiro de urbanização é acelerado a partir de um certo pacto das elites política, econômica, intelectual e tecnocrática estatal materializado no que se denomina Era Vargas. Tal acordo teve como uma de suas bases a logística baseada em rodovias (petróleo, borracha, automobilismo, etc) e insere-se no contexto global da “guerra fria” com os devidos grupos de interesse do lado da URSS disputando espaços e influências com os grupos de interesse da OTAN, mediado pelo fascismo, nazismo, que aqui no Brasil se materializou de diversas formas, incluindo o “municipalismo” do movimento Integralista, que resiste até hoje.

A criação da Petrobrás em 1953 é a materialização organizacional deste mais amplo processo político e econômico. A partir daí o ciclo básico da indústria do petróleo cresceu (extração do subsolo, circulação, refino, criação de novos produtos, distribuição destes produtos e venda ao consumidor final). No entanto, nossa população, nossa economia e nossas necessidades cresceram muito mais do que o monopólio pode ofertar. É neste ponto que estamos.

O “petróleo é nosso” no sentido da renda obtida com sua venda ser da sociedade brasileira?

O petróleo contido no subsolo é um bem da União. Se você comprar um terreno e na projeção geológica houver petróleo, ele não lhe pertencerá. O Estado nacional possui o monopólio porque a maioria acredita (ou nunca pensou bem sobre isso) que se pertencer ao governo nacional, este GARANTIRÁ que a renda será usada para o bem de todos. O inverso ocorreria se pertencesse aos indivíduos. É uma das crenças que permite que sejamos penalizados com a existência de cartórios, por exemplo.

O governo nacional, central, sendo o dono do óleo cru, poderia obter renda (dinheiro) tributando nos seguintes momentos (lista não exaustiva):

• Pesquisa geológica para localização de poços; Perfuração de poços e extração do óleo cru;
• Armazenamento e transporte do óleo cru para uma refinaria;
• Transformação do petróleo em produtos utilizáveis por outras indústrias e pelos indivíduos;
• Transporte destes produtos para os clientes finais;
• Venda para os consumidores finais.

Para tal, duas opções gerais estão colocadas, uma barata e eficiente, outra não. A primeira seria cobrar tributos de empresas privadas que atuassem em cada um destes momentos; a segunda seria a própria tecnocracia estatal substituir as empresas.

Lá pelos anos 1950, a opção política da maioria do sistema político foi pela monopolização estatal de todos estes pontos, além do comércio exterior, etc. Com o tempo, esta decisão foi sendo ajustada em função da compreensão racional de que para o petróleo ser nosso (no sentido de sua renda ser distribuída aos brasileiros), não é necessário, nem suficiente, um monopólio estatal industrial-comercial.

Atualmente, de fato, o Estado não é mais monopolista do processo extrativista primário de perfurar um poço e sugar petróleo até a superfície. Também não o é na venda combustível em postos. No restante, de fato, o monopólio insiste em existir. Apenas o governo refina, distribuidores privados de combustíveis são proibidos de importar combustível mais barato e de maior qualidade, como o da Venezuela, por exemplo. Esta quebra incompleta do monopólio é a causa da atual crise, não a política de preços da Petrobrás.

Em uma sociedade onde pessoas e famílias satisfazem suas necessidades por meio do que outras pessoas e famílias fazem/produzem/ofertam, o que ocorre com uma empresa que vende seus produtos muito acima da média dos seus concorrentes?

Algumas evidências empíricas das implicações da insistência monopolista

Falar em “maldição do petróleo” apenas cria uma caricatura para o fato de que quando um país possui muito petróleo (poderia ser diamantes, ferro) em seu subsolo e o Estado (governo) é o produtor monopolista, a elite que comanda os cargos e os salários estatais age de forma que a economia não se diversifique, nem se torne complexa. Toda vida gira em torno do “passaporte para o futuro” que nunca vem para o conjunto da sociedade.

Felizmente não chegamos neste ponto. Talvez a descoberta “tardia” do pré-sal nos tenha poupado do pior, mesmo sabendo que a viagem que pode ser paga com este passaporte não seja lá tão longa, como pode ser visto na tabela 1. Se óleo cru no subsolo garantisse bem-estar, seríamos vizinhos de Luxemburgo, Dinamarca, Nova Zelândia, Japão, que, aliás, não constam da tabela.

Tabela 1. Evolução das reservas de petróleo reconhecidas. Dez maiores reservas e Brasil em bilhões de barris. Posição em 2016.

Uma coisa é ter petróleo em seu subsolo. Outra coisa é ter capacidade técnica e tecnológica para extraí-lo das profundezas. E, como aprendemos com o pré-sal, quão mais profundo, mais complexas e mais caras as tecnologias e as técnicas. Quão menos empresas dominam estas tecnologias e podem executar seu trabalho, também mais caro é o processo. A combinação destes fatores talvez seja a explicação basal do que se apresenta na tabela 2, em comparação com a tabela 1.

Tabela 2. Evolução da extração de petróleo. Onze maiores extratores, em bilhões de barris. Posição em 2016.

Em que pese o fato do mercado internacional do petróleo não ser livre – a OPEP é um cartel que determina a quantidade que se extrai para que, por meio do controle político da oferta, controle-se o preço final – percebe-se facilmente que a distância entre os três maiores extratores e os demais é significativa. Além disso, entre os três, o primeiro consome tudo que produz e ainda importa. Dos três primeiros, qual modelo é similar ao nosso? Quem disse Rússia acertou! Será casual?

O petróleo existente no subsolo planetário não é homogêneo. Há petróleos e petróleos. Há mais de 100 tipos de óleo cru, variando em função de dois fatores que se combinam: densidade e quantidade de sulfato nele contida. Quão menos denso (mais leve), mais fácil é processá-lo e se obtém derivados mais valiosos, como querosene de aviação, óleo diesel, gasolina tipo A, GLP, Nafta, etc. Nosso petróleo é pesado, denso, mais utilizado para a produção de óleo combustível e asfalto.

O óleo cru mais fino possui um custo de RE-FINO menor do que o óleo cru mais denso, cujo processo de RE-FINO torna-se mais caro. As mercadorias produzidas a partir do óleo leve possuem maior valor agregado e seus preços nominais são mais elevados. Em função dos volumes, das escalas com que esta indústria lida (milhões e milhões de litros), pode ser mais BARATO monetariamente vender seu óleo cru denso e comprar derivados de terceiros.

Na indústria do Petróleo a tecnologia permeia toda cadeia produtiva. No entanto, petróleo cru não é utilizado pelo conjunto da sociedade, suas empresas e indivíduos: não move veículos, por exemplo. O gráfico 1 apresenta os países que são mais eficientes no refino do Petróleo, na transformação tecnológica do óleo cru em produtos utilizáveis pelo conjunto da sociedade.

EUA e China, locomotivas da economia global contemporânea, são os países que possuem maior capacidade de refino. Juntos, refinaram 33,7% de todo petróleo extraído no mundo em 2016. Química, Física, Biologia, Matemática e Engenharias não são o forte em nosso país, talvez isso ajude-nos a entender porque não há dezenas e dezenas de empresas nacionais ou estrangeiras disputando para refinar o petróleo extraído em nosso subsolo. Claro que o termo “monopólio estatal” também é ferramenta analítica para compreensão deste fenômeno.

+ Adriano Pires: É hora de ousar e inovar

Momentos de crise propiciam diálogos acalorados e ricos quando os membros da sociedade que vivencia e produz a crise estão dispostos a superá-la. Conversando com um amigo, ouvi-o dizer que o atual (Maio/2018) grupo político que comanda o monopólio é responsável pelo fato do mesmo estar importando combustível (derivados), ao invés de refinar o óleo cru em suas refinarias. Em que pese ser fato o dito, numa perspectiva temporal mais longa vê-se que a situação não é exclusividade dos atuais pilotos.

O gráfico 2 apresenta os volumes de derivados de petróleo importados e exportados pela Petrobrás e seus respectivos valores nominais em bilhões de dólares (critério FOB). Vejamos.

O gráfico 2 demonstra que a importação de derivados de petróleo cresce em 2010, ano de eleições para chefes dos poderes executivos federais e estaduais, mantendo-se elevadas em relação aos anos anteriores a 2009, inclusive. Cabe salientar que em 2008 a crise internacional atinge todas as economias, inclusive a nossa. O preço internacional do petróleo também cai (ver gráfico 3). A diferença entre importações e exportações cai em 2015, ano em que a recessão iniciada em 2014 é vivenciada por toda sociedade brasileira.

A imprensa nacional, baseada em dados oferecidos pela ANP, organização estatal que regula o monopólio estatal, evidencia que a Petrobrás em 2017 aumentou em 25% sua importação de derivados de petróleo em relação a 2016. Em tese essa dinâmica, em si mesma, nada significa, pois os preços internacionais são menores que os nacionais (resultantes do monopólio, da carga tributária e demais custos de produção aqui existentes). Importa-se porque é mais barato. Simples assim.

O fato da Petrobrás ser onipresente produz um problema com esta racional medida: faz com que aumente a ociosidade de sua própria estrutura. Todos os estatistas brasileiros, que são parte significativa de nossas elites, imputam a este aumento, combinado com a despolitização relativa da política de preços do monopólio, a causa das mobilizações dos caminhoneiros.

Esta conclusão é uma falácia num contexto monopolista estatal.

Suponhamos que a Petrobrás seja uma empresa estatal mais eficiente do que é. Imaginemos, também, que haja mais empresas (nacionais e internacionais) disputando a preferência dos pagadores de impostos consumidores de combustíveis. Neste contexto, se o tecnocrático corpo dirigente da Petrobrás decidisse por uma política que aumentasse seus preços relativos finais, o que ocorreria com a clientela, havendo possibilidade de escolher algum concorrente? A resposta a esta questão é tão clara que deve nos deixar tão cegos que não a enxergamos em nossa frente.

Outro elemento causador desta crise é o custo do Estado. Em 2017, na média, trabalhamos 1/3 do ano apenas para pagar tributos para o Príncipe (153 dias). Em compensação, o que a elite política e tecnocrática fez com o dinheiro que somos democraticamente obrigados a “contribuir”?

Os destinos do faturamento são diversos – como certa vez disse Paulo Francis – passando por todas as prebendas, dívida interna, não isonômicas aposentadorias, entre outras coisas. Destinos que são obscurecidos pela “tecnicidade” do discurso da administração pública, pela ruim escolarização da maioria. A população, em geral, está de “saco cheio” com este estado de coisas. Como isto é difuso, como as alternativas não são claras e a organização das massas é muito difícil e possui elevado custo, alternativas viáveis não estão evidenciadas. Mais eficiente é organizar um grupo de interesse específico com poder econômico concentrado, como já demonstrou Mancur Olson em sua Lógica da Ação Coletiva.

Roberto Campos certa vez escreveu: “Mais importante que as riquezas naturais são as riquezas artificiais da educação e da tecnologia”. Na indústria petrolífera o campo da transformação do óleo cru em milhares de outros produtos é o que concentra maior parte da inovação tecnológica e da invenção. Retirar petróleo em profundidades enormes é um grande feito de física e engenharia, no entanto, no ciclo econômico do petróleo e seus derivados, é a pontinha do Iceberg.

Nossa elite tecnocrática (e parte das demais) têm que superar a obsessão por tirar óleo de pedra e se concentrar na análise da realidade e na formulação e implementação de políticas públicas que ofertem à maioria da sociedade, segurança, saúde, educação e urbanização (que é mais do que saneamento básico e inclui um certo grau de cosmopolitismo cultural).

Alternativas para o médio e longo prazos

1. Concluir a quebra do monopólio estatal do petróleo:

1.1 – permitir aos revendedores privados de combustível, a importação direta de produtos, com custos de transação (IPI incluso) que não impeçam a concorrência;
1.2 – incentivar e permitir que empresas de capital nacional, misto ou internacional construam e operem usinas de re-fino de nosso petróleo;
1.3 – revisão da estrutura tributária do setor ;
1.4 – rever papel da ANP e do CADE no setor, objetivando a manutenção da concorrência entre as empresas;
1.5 – rever a existência do IPVA mediante ambiente concorrencial e do fato de haver fontes de renda alternativos para a tecnocracia estatal dos Estados, como royalties e pedágios;
1.6 – construir instituições que garantam segurança para o investimento privado ou público, nacional ou internacional no setor de combustíveis.

2. Investir em pesquisa e desenvolvimento de fontes combustíveis alternativas ao petróleo;

3. Reduzir a carga tributária e simplificar o sistema tributário, que atualmente desestimulam produção de bens e serviços e inovação;

4. Investir em educação tecnológica e científica, o que significa fomentar prioritariamente o ensino básico no quesito matemática, idioma nativo e outro (inglês), além de física, química e matemática.